Генератор випадкових міністерств. Як постійне переформатування уряду шкодить Україні
З 2019 року, відколи до влади прийшов президент Володимир Зеленський, в Україні часто перейменовують чи реорганізовують міністерства. Змінюються назви, кочують між міністерствами функції. Двічі відтоді структура українського уряду істотно змінювалася. Востаннє 17 липня цього року. Раніше в новітній історії України такі радикальні зміни в Кабміні за незмінного тривалий час премʼєр-міністра відбувалися за доби Януковича.
У цій статті йдеться здебільшого не про персоналії, у нинішньому уряді є дуже достойні міністри-фахівці. Ми аналізуємо лише організаційні рішення, на які не всі члени Кабміну мають вплив.
Постійні потрясіння надовго паралізують роботу на рівні рядових виконавців і керівників департаментів у міністерствах, марнують державний управлінський ресурс, гальмують роботу робочих груп із євроінтеграції, послаблюють економіку, ускладнюють життя мільйонам людей, що постраждали від війни.
Для країни, яка під час війни фактично функціонує коштом іноземної допомоги, таке марнотратство неприпустиме.
Продовження статті після графіки.
Три в одному
Протягом шести років суттєво «трусило» міністерства економіки, сільського господарства, охорони довкілля, які сукупно пройшли шлях ліквідації-відновлення, перейменування-воззʼєднання-розʼєднання в різних конфігураціях і врешті обʼєдналися в одне мегаміністерство.
Фахівчиня Люба Акуленко, виконавча директорка Українського центру європейської політики, називає новостворене Міністерство економіки, довкілля та сільського господарства «монстром», процедура створення якого може загальмувати євроінтеграцію, позаяк для створення нової структури з новим штатним розписом потрібен час. Його сфера відповідальності охоплює галузі, у яких Україна має багато зобовʼязань, що стосуються запровадження змін.
«Євроінтеграція потребує не тільки політичних рішень, а й величезного обсягу технічної роботи експертного рівня, — додає експерт-природоохоронець Петро Тєстов, колишній радник Міндовкілля і член однієї з робочих груп із євроінтеграції. — Хтось має написати тексти законопроєктів і постанов на основі директив і регламентів ЄС, які потім повинні пройти бюрократичні процедури узгоджень із національним законодавством. Це мають робити профільні заступники міністрів або директори департаментів».
Наприклад, донедавна заступниця міністра економіки Тетяна Бережна, яка 17 липня стала міністеркою культури, очолювала дві й була учасницею десяти з 34 переговірних груп із різних економічних аспектів євроінтеграції.
До кожної з таких груп входить кілька десятків представників різних установ: державних органів влади, експертних та громадських організацій, які готують запровадження майбутніх змін на рівні законодавства. Після реорганізації Кабміну великою проблемою є збереження напрацювань членів робочих груп.
«Усі розуміють, що кожен новий міністр приведе своїх заступників, — коментує зміни в уряді Люба Акуленко. — А кожну робочу групу з євроінтеграції очолюють саме заступники міністрів. Зі змінами в уряді зміниться й склад цих груп. Із кожним роком дедалі складніше знайти професіоналів, здатних працювати в цих умовах».
Наприклад, новий міністр економіки Олексій Соболев очолював 5 із 15 груп, у яких був задіяний на рівні заступника міністра. Новий віцепремʼєр із євроінтеграції Тарас Качка був задіяний у 33 групах і очолював одну з них. У деякі групи були включені всі троє колишніх заступників міністра економіки: Бережна, Соболев і Качка. Попри те що Соболев і Качка залишаються працювати в Кабміні й у сфері економіки та євроінтеграції, їхні функції все ж таки змінюються, а отже, у робочі групи мають прийти інші люди.
«Коли змінилася структура, люди не розуміють без чіткої координації, куди рухатися і що робити, робота зупиняється, — пояснює Люба Акуленко. — Це стосується і груп, які працюють над євроінтеграцією».
Станом на 12 серпня у структурі новоствореного міністерства на сайті відображаються лише департаменти колишнього Міністерства економіки, вакантною залишається ключова посада першого заступника міністра.
З Міненергетики в Мін’юст
Ще одна проблема — кадри. 17 липня Міністерство юстиції очолив юрист Герман Галущенко, колишній міністр енергетики. Досі він не мав стосунку до жодної з міжвідомчих груп із євроінтеграції. І загалом ніколи не працював за цим напрямом.
У 2019–2020 роках Галущенко не пройшов письмовий етап конкурсного відбору на посаду держсекретаря Мінекономіки, але його призначили міністром енергетики. Раніше він працював у НАК «Енергоатом».
Але саме Мін’юст згідно зі статутом «забезпечує підготовку пропозицій щодо приведення законодавства України у відповідність із принципами і стандартами Ради Європи та інтеграції його в систему міжнародного права, координує роботу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади із зазначених питань».
«Перший кластер “Основи” визначальний у переговорах. Робота за ним впливатиме на просування інших переговірних розділів. Я не знаю, чи новий міністр юстиції усвідомлює всю відповідальність, яка зараз на нього лягла», — ділиться застереженнями Люба Акуленко.
За словами нашої співрозмовниці, колишня очільниця Мін’юсту та віцепрем’єрка з євроінтеграції Ольга Стефанішина координувала роботу груп із євроінтеграції з допомогою групи радників.
«Це був неформальний механізм, який давав змогу швидко напрацьовувати важливі рішення і був ефективним для створення дорожніх карт. Чи буде він ефективним, коли ми перейдемо до фази імплементації того, що написали в дорожніх картах, невідомо. Але на тому рівні це працювало», — зазначає експертка.
Вона наголошує, що надзвичайно важливо зберегти інституційну памʼять і професіоналізм, особливо в робочих групах, що працюють над євроінтеграцією.
«У Міндовкілля та Мінагро, наприклад, заступники з євроінтеграції завжди були перевантажені, — пригадує свій досвід роботи в робочій групі Петро Тєстов. — Я не позаздрю тій людині, яка вестиме євроінтеграцію відразу за три міністерства. Це ж треба бути хоча б базово в темі всіх питань».
Втрачений рік і нові «граблі»
Перестороги, про які говорить виконавча директорка Українського центру європейської політики, підтверджуються наслідками попередніх реорганізацій.
Петро Тєстов пояснює на конкретних прикладах, що відбувається на рівні департаментів після реорганізації міністерства:
«До 2019 року як активний природоохоронець я постійно співпрацював із тодішнім Міністерством екології та природних ресурсів України (Мінприроди), був членом робочих груп із розробки євроінтеграційного законодавства, долучався до процесів створення нових національних парків тощо.
Це поширена практика — залучати до виконання завдань експертів із неурядового сектору. Навіть тих, хто регулярно критикував міністерство.
Після об’єднання Мінекології з Міненергетики у 2019-му такі контакти і відповідно робота за цими напрямами призупинилися на пів року. І не через те, що мене не хотіли там бачити. Просто формували нову структуру міністерства, призначали нових заступників міністра, нових керівників департаментів. Підписують документи й ухвалюють рішення саме керівники, і ніхто з них не хоче підписувати те, у чому не розібрався.
І так відбувалося за всіма напрямами. Ну й само собою в новому обʼєднаному міністерстві охорона природи ніколи не була пріоритетом.
У 2020-му, коли Міністерство екології відновили вже під новою назвою Міндовкілля, я став радником міністра. Тоді у спадок від зведеного Міненерго відновленому Міністерству захисту довкілля дісталися люди, які не мали раніше жодного стосунку до довкілля, а також купа важливих документів, термін погодження яких давно сплив.
Внаслідок реорганізації міністерства сектор охорони довкілля просто втратив рік
І це ще мені дуже пощастило, що люди з команди, яка перейшла з Міненерго в “лісовий” напрям Міндовкілля, виявилися хорошими фахівцями і професійними бюрократами (у хорошому сенсі цього слова). Вони добре розібрались у питаннях довкілля, і ми змогли ефективно працювати.
Пощастило також, що реорганізація у 2019-му не зачепила рядових фахівців більшості департаментів, які просто перечекали обʼєднання з Мінекоенерго і продовжили роботу у відновленому Міндовкілля у 2020-му. Саме ці фахівці є носіями інституційної пам’яті.
Внаслідок цієї реформи сектор охорони довкілля просто втратив рік».
Дисбаланс інтересів
Петро Тєстов упевнений, що цього разу об’єднання трьох міністерств створить ще більше проблем, ніж створило обʼєднання двох у 2019-му:
«Як це має працювати? Якщо, наприклад, Мінекономіки готує проєкт зі скасування якихось екологічних дозволів, то мусить погодити його з Міндовкілля. А там, своєю чергою, можуть заперечувати й обґрунтовувати, чому цього робити не можна.
Або Міндовкілля може готувати наказ про обмеження використання інвазійних видів риб, які шкодять українській екосистемі, а Мінагропромполітики може заперечувати, стаючи на захист інтересів рибного господарства.
У результаті рішення ухвалюються після дискусій, до яких можуть долучатися представники кількох міністерств, щоб досягти компромісу, збалансувавши сфери екології, сільського господарства та економіки загалом. Відтепер усі ці галузі під дахом одного міністерства, відповідно баланс між ними може бути втрачено.
Усі ці дискусії в найкращому разі відбуватимуться всередині одного міністерства. І в посадовців є велика спокуса перекосу в економічний бік. Сподіваюся, цього не станеться.
Але треба памʼятати, що чинна процедура оцінки впливу будь-яких проєктів на довкілля запроваджена на вимогу ЄС. І європейці пильно стежать за її дотриманням навіть під час війни.
Раніше такі висновки надавало Міндовкілля. Інколи, хоч і не завжди, захист довкілля вдавалося відстоювати. Наприклад, Міндовкілля відмовило Енергоатому в реалізації проєкту з підняття рівня води у водосховищі на Південному Бузі під Ташлицьку ГАЕС. І таких повноважень у Міндовкілля було дуже багато в різних сферах: вода, ліси, риба, полювання, земельні питання.
Які можуть бути наслідки спрощення і скасування таких процедур? Наприклад, у 2023 році скасували процедуру погодження з Міндовкілля у сфері використання надр розвіданих родовищ перед проведенням аукціону.
У результаті на Prozorro продали право видобутку в пралісах, заказниках і на території історичних памʼяток. Отримали купу скандалів і марну витрату державного ресурсу: прокуратура судиться з Держгеонадрами, переможці аукціону — з місцевими громадами. Видобуток не ведеться, бізнес дарма витратив кошти.
Хаос у природоохоронній сфері може вплинути на процес євроінтеграції. У ЄС є купа бар’єрів для імпорту, повʼязаних з охороною довкілля
Хаос у цій сфері може вплинути й на процес євроінтеграції. Там, де українська продукція конкурує з європейською, є купа бар’єрів для імпорту, повʼязаних з охороною довкілля. Є вже кейс Закарпаття, де ДП “Ліси України” зрубало праліс. Як наслідок — Ужгородське надлісництво (а це фактично всі ліси нового великого Ужгородського лісництва) втратило міжнародний сертифікат FSC. Місцеві деревообробники вже “подякували”.
З 1 січня в ЄС набирає чинності новий регламент щодо боротьби зі знелісненням. Уся деревина, яка потраплятиме на ринок ЄС, повинна буде відповідати низці умов щодо її походження. Кругляк із вирубаних українських пралісів до Європи не потрапить».
Три різних офіси
«Є ще побутові моменти, які також недооцінюють, — додає Тєстов. — Мінагро було на Хрещатику, Міндовкілля на Солом’янці, Мінекономіки на Грушевського. Відбулася цифровізація, і документи всі, звісно, йдуть через СЕДО (систему електронного документообігу), візуються електронно. І ті самі урядові наради щодо постанов відбуваються онлайн. Але документи з найважливіших питань, особливо тих, за якими потім можуть прийти з перевірками правоохоронці або які можуть спровокувати скандали в суспільстві, часто обговорюються на нарадах наживо.
Та й узагалі будь-які питання вирішувати швидше й ефективніше, якщо перебувати в одному офісі. Тепер для особистих зустрічей доведеться ходити в іншу будівлю або їздити в інший район. Бо якщо умовні заступники, відповідальні за екологію, залишаться в чинній будівлі (як було після попереднього обʼєднання), то заступники з цифровізації та євроінтеграції явно працюватимуть в основній будівлі Мінекономіки. Чи раціонально марнувати час державних чиновників на переїзди?».
Переселенці поміж міністерствами
Найяскравіший приклад хаосу, спричиненого метаморфозами міністерств, — ситуація навколо колишнього Міністерства національної єдності, до якої давно намагаються привернути увагу президента українські правозахисники й уповноважений Верховної Ради з прав людини (у своїй доповіді в травні 2025 року).
Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб було створене у 2016 році й мало чіткий фокус, відображений у назві.
З вересня 2019-го до липня 2025-го воно чотири рази змінювало назву, сфери відповідальності й набір функцій, побувши наприкінці пів року Міністерством національної єдності, і зрештою розчинилося в Міністерстві соціальної політики, сімʼї та єдності.
«Внутрішньо переміщені особи» зникли з назви міністерства ще у 2019 році, після приєднання до нього Мінветеранів. Залишилися тільки «окуповані території».
Мінветеранів через рік знову відділили в окреме міністерство і більше не чіпали, а от «внутрішньо переміщені особи» досі блукають між інституціями.
Наприкінці 2024 року уряд реорганізував Мінреінтеграції в Міністерство національної єдності, передавши значну частину повноважень Міністерству розвитку громад і територій. У результаті функції держави, що стосувалися постраждалих від війни людей, розпорошилися.
У 2025 році в Україні накопичилася величезна кількість невирішених життєво важливих проблем, із якими щодня стикаються 10 мільйонів людей.
За даними МЗС України, станом на 2024 рік на окупованих територіях проживало приблизно 6 мільйонів українців. 3,8 мільйона переселенців живуть в Україні. Наприклад, поки російська влада навʼязує свої паспорти українцям на окупованих територіях, українська на тлі глибокої демографічної кризи не може спростити процедуру видачі свідоцтв про народження українським дітям, народженим в окупації. Є питання й щодо інших документів, власності майна, спадку, смертей та одружень тощо.
Україна не може спростити процедуру видачі свідоцтв про народження дітям, народженим в окупації
Тим, хто виїхав на підконтрольні Україні території, просто немає де жити, тому дехто повертається в окупацію, якщо вціліло житло, або шукає кращої долі за кордоном.
Детально історія трансформацій Міністерства реінтеграції та її наслідки описані на сайті Центру прав людини ZMINA.
Міністерство національної єдності за час свого короткого існування фокусувалося лише на українцях за кордоном, частково дублюючи функції Міністерства закордонних справ.
Українські правозахисники не раз наполягали в публічних зверненнях на тому, що Міністерство національної єдності має не «відʼєднувати від себе» переселенців та українців на окупованих територіях, а, навпаки, зібрати нарешті всі функції під одним дахом.
Ручний режим
Прикметно, що адвокаційна директорка Центру прав людини ZMINA Альона Луньова, коментуючи в згаданій вище публікації діяльність Кабміну в соціальній сфері, також говорить про ручний режим управління:
«Високоефективною в міністерстві була Ірина Верещук, яка з повноваженнями віцепрем’єрки мала змогу вирішувати багато питань у ручному режимі».
Верещук рік тому стала заступницею Андрія Єрмака в Офісі президента, не залишивши по собі злагодженого механізму роботи міністерства, яке й ліквідували пізніше.
Окремими питаннями ВПО, військовополонених та українців на окупованих територіях нині займається Міністерство розвитку громад і територій. До 2010 року Мінрозвитку було Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, а починалося в 1991-му як Мінжитлокомунгосп.
Функції ліквідованого Міністерства національної єдності передали новоствореному в липні 2025 року обʼєднаному Міністерству соціальної політики, сімʼї та єдності, яке, по суті, є розширеним Міністерством соцполітики.
Велике й складне міністерство очолив фахівець, який не має досвіду вирішення проблем переселенців. Денис Улютін за освітою податківець, попередні пʼять років працював першим заступником міністра фінансів.
Зачепило і Міноборони
Залишається додати, що найсвіжіші зміни в липні 2025-го зачепили й Міністерство оборони, до якого приєднали створене пʼять років тому Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості.
Отже, ще дві ключові установи в розпал війни мають пройти через реорганізацію.
«Це ж було вже!»
З 2019-го, поки в Україні ліквідовували і відновлювали, обʼєднували і розʼєднували міністерства, перерозподіляли між ними функції, незмінним упродовж пʼяти років залишався премʼєр-міністр.
Досліджуючи історію змін в українському уряді з моменту здобуття Україною незалежності, ми виявили схожі закономірності в періодах президентства Зеленського і Януковича.
Адже на другому місці за кількістю й частотою перейменування і реорганізації міністерств саме Віктор Янукович. Як і нинішній президент у 2019-му, Янукович почав своє президентство у 2010-му з великих змін у структурі уряду, хоча й не з таких глобальних, які запровадив Зеленський.
Соратник Януковича Микола Азаров посідає друге місце за тривалістю перебування на посаді премʼєр-міністра у 2010–2014 роках. На першому Денис Шмигаль, який у липні 2025-го перейшов на посаду міністра оборони.
P. S. Уявити масштаби хаосу, спричиненого постійним перетрушуванням міністерств, можна вже з довжини цього тексту. Про всі ці перипетії, напевно, важко навіть дочитати до кінця, хоча в статті описано далеко не всі проблеми.
