Бюрократія — складова демократії. Чому «прості рішення» шкодять держслужбам

У багатьох країнах існує стереотип, що держслужби неефективні, а держслужбовці працюють повільно. Зазвичай це пояснюють «неправильним менеджментом» і «недбайливими чиновниками». Відповідно в дуже багатьох людей складається враження, що проблему вирішити «дуже просто» — достатньо лише звільнити «лінивих» чи «корумпованих» чиновників і набрати «працьовитих» та «чесних». Або ж призначити на керівні посади менеджерів приватних корпорацій, які «зроблять держустанови ефективними» і «всіх примусять працювати». Такі ідеї поширюють як професійні володарі думок, так і прості громадяни. Насправді, звісно, все дещо складніше.

«Набрати працьовитих»

У багатьох демократичних юрисдикціях (країнах, провінціях, автономних регіонах тощо) на державні посади беруть за конкурсом. В Україні Володимир Зеленський скасував цю щойно запроваджену норму під приводом складнощів під час пандемії. У більшості випадків конкурси відбуваються чесно. Кандидати повинні мати певний досвід та освіту, скласти іспити, пройти співбесіди. Більшість тих, хто пройшов цей відбір, зазвичай люди енергійні, освічені й розумні.

У багатьох демократичних юрисдикціях на державні посади беруть за конкурсом

Втім, потрапивши в державну організацію, вони опиняються в певних системах, змінити які не здатні. Все, що може зробити окрема людина, — працювати якнайкраще в поточних умовах.

Робота до пенсії?

У багатьох юрисдикціях звільнити держслужбовця вкрай важко. Наприклад, у Квебеку людина на держслужбі втрачає роботу лише за серйозну провину чи злочин. Або якщо вона взагалі об’єктивно не здатна працювати. Навіть якщо посаду скорочують, людині пропонують іншу державну вакансію.

Федеральні держслужбовці Канади менш захищені: якщо посаду скорочують, людина втрачає роботу. Зазвичай її попереджають заздалегідь, щоб вона мала час пошукати іншу державну посаду. Також можуть звільнити через погані результати атестації праці три роки поспіль. Ну й, звісно, за кримінальний злочин чи неетичну поведінку (наприклад, якщо податковий інспектор заради розваги читає особисті справи громадян, що не повʼязано з його роботою, або якщо виявиться, що програміст працює над приватними замовленнями в робочий час і за робочим компʼютером, або якщо начальник чіпляється до підлеглих жінок).

Але якщо людина в принципі справляється з роботою, не дратує начальство, не робить дурниць і не потрапляє під масові скорочення (які бувають раз на 10–20 років), то є всі шанси допрацювати до пенсії.

Чому було запроваджено таку систему? Щоб забезпечити бодай мінімальну політичну незаангажованість держустанов та їх працівників.

Важливо забезпечити мінімальну політичну незаангажованість держустанов та їх працівників

Були часи, коли політична партія, яка щойно приходила до влади, звільняла з держслужби політичних опонентів і набирала туди «своїх» людей (майже як зараз в Україні, коли важливі посади обіймають «політичні призначенці». — Ред.). З одного боку, це давало змогу «віддячити» прихильникам партії державним коштом, наприклад, за вдалу організацію виборів чи збір пожертв до партійної каси. А з другого — створювало ситуацію, коли чиновники просувають інтереси партії або бояться бодай чимось їй заперечити (в історії Квебеку до 1960 року траплялися випадки, коли чиновник міг погрожувати громадянину скасуванням державної допомоги в разі політичної діяльності на користь опозиції).

Держслужба повинна бути політично нейтральною і підтримувати демократично обраний уряд у межах демократично ухвалених законів

Щоб уникнути цього, держслужбовців мають набирати за певними стандартними правилами, а звільняти лише в крайньому разі.

По ідеї, держслужба повинна бути політично нейтральною і підтримувати демократично обраний уряд у межах демократично ухвалених законів. Звісно, кожен держслужбовець має політичні переконання і часто обговорює їх із колегами на робочому місці. Але в роботі людина апріорі не повинна просувати партійну лінію.

Чому держслужби бюрократичні

Будь-яка держслужба є механізмом підтримки керівництва країни й запровадження його рішень. У тоталітарних державах чиновники мають виконувати все, що накаже умовний «вождь» чи умовне «політбюро» (ну або вдавати, що вони це виконують).

У ліберальних демократіях держслужба має втілювати в життя рішення демократично обраних парламентів і лідерів, дотримуючись при цьому Конституції, законів, правил та судових рішень. Якщо наказ уряду апріорі незаконний, чиновники мали б відмовитися його виконувати, але в усіх інших ситуаціях треба казати «так» і шукати найкращі (чи бодай найменш шкідливі) способи виконання урядових вказівок.

Будь-яка держслужба має дуже чітку ієрархію. Будь-яку серйозну ініціативу повинні затвердити згори. Досвідчений держслужбовець — клерк, менеджер чи навіть директор — не починає серйозних змін без (бодай символічного) дозволу начальства. Бо інакше, якщо щось піде не так, лаятимуть саме його/її.

Чому це так? Бо будь-яка невдала ініціатива може вдарити по репутації начальника, якому доведеться за неї виправдовуватися перед своїм шефом, а той, своєю чергою, муситиме все це пояснювати власному керівництву. Ця «ниточка» тягнеться до найвищого «менеджера» — премʼєр-міністра чи президента, якому теж треба мати більш-менш добрий вигляд в очах громадян.

Тому в чиновників — від заступника міністра до клерка-початківця — відносно мало можливостей для «самодіяльності». Будь-яка серйозна ініціатива має схвалюватися згори.

Тут треба додати, що у всіх великих організаціях є своя внутрішня політика. Будь-яка незапланована дія може вплинути на інші. На все потрібні ресурси, якщо не фінансові, то хоча б людські. А як усе це вплине на інші відділи, інших начальників, інші проєкти?

Тому досвідчені керівники держслужби схвалюють ініціативи підлеглих обережно й повільно. Адже дуже часто треба все обдумати, перевірити, подати начальству в правильний момент і під правильним кутом, отримати «зелене світло». Усе це клопіт. Значно легше сказати підлеглому: «Почекай, я маю це обдумати...» Чекати інколи доводиться довго. А інколи дозвіл не надходить ніколи.

Інша річ, коли ініціатива спускається згори. Тоді її треба втілювати в життя якнайшвидше. Або принаймні прозвітувати про початок роботи. Адже держслужбовець, який «ігнорує» накази начальства, навіть якщо вони здаються «недоречними», «невчасними» чи «нереальними», ризикує потрапити в глухий карʼєрний кут.

На практиці чимало вимог, спущених згори, виконати швидко нереально. Це може потребувати багато часу, зусиль і ресурсів, які довелося б відривати від інших нагальних потреб. Тому деякі зміни запроваджуються повільно.

Важливим елементом ефективності менеджера держслужби є напівінстинктивне відчуття того, які рішення він може ухвалити сам, а які лише зі згоди начальства. І які можуть бути наслідки того й іншого.

Теоретично в кожного чиновника є зона відповідальності, у якій він має повне право ухвалювати рішення самостійно. Але держслужба на те й держслужба, що в ній існує багато «сірих зон» і нюансів. Є багато правил, яких більшість держслужбовців не знають; деяких правил важко дотримуватися одночасно. Наприклад, в Оттаві на канадській федеральній держслужбі кожен держслужбовець має право послуговуватися офіційною мовою на власний вибір — англійською чи французькою; водночас значний відсоток посад вимагає знання лише англійської; ніхто не пояснює, як можна послуговуватися на роботі мовою, якої не розуміє частина колег.

Деякі правила можна інтерпретувати по-різному залежно від обставин.

З одного боку, щодо важливих і неоднозначних питань чиновник має порадитися з начальством. З другого — якщо морочити начальникові голову кожною дрібницею, то можна його просто дістати й зажити репутацію «некомпетентного працівника», не кажучи вже про те, що це може сповільнити роботу. В умовах бюрократії різниця між «дрібницею» і «важливим питанням» не завжди очевидна, а визначити, де варто радитися, а де ні, не завжди легко.

«Стій там, іди сюди»?

Коли діти маленькі, то їхні втомлені батьки інколи суперечать самі собі. Наприклад, тато пропонує дитині піти гуляти і вже навіть її одягнув. Аж раптом виявляється, що прогулянка скасовується з низки незапланованих, але обʼєктивних причин, які досить складно пояснити дворічній дитині. Тому тато раптом оголошує, що гуляти ми вже не йдемо, натомість їстимемо кашу.

Щось подібне регулярно трапляється на держслужбі. Міністерство започатковує якусь ініціативу, мобілізує на неї всі сили, доходить приблизно до середини, а потім раптом ніби забуває про неї. І коли ти перебуваєш на нижньому щаблі «владної піраміди», то подеколи здається, що керівництво саме собі суперечить: сьогодні вони говорять щось одне, завтра щось протилежне. Сьогодні вимагають якнайшвидше зробити певний проєкт, завтра кажуть його відкласти, а ще через місяць «раптом» згадують про нього знову.

«Якщо цілі, які потребували чималих зусиль, несподівано закинуті, […] це викликає почуття фрустрації серед функціонерів, які були [до цих цілей] дотичні», — пише колишній квебецький держслужбовець Жан Лаліберте в книжці «Функціонери» (Jean Laliberté. Les fonctionnaires. Québec : Septentrion, 2009).

Але коли ти й сам опиняєшся біля керівництва, то всі ці події раптом набувають певної логіки. Адже ситуація постійно міняється. Сьогодні бюджет обіцяли затвердити й наказали до цього готуватися. Завтра щось пішло не так і бюджет затвердити не можуть. Післязавтра політичні пріоритети уряду змінилися і старий проєкт узагалі оголосили неактуальним.

Тому міняються і вказівки підлеглим. Але ти не можеш їм пояснити всі нюанси, бо вони або занадто складні, або конфіденційні, або в тебе просто немає на це часу. Менеджери середньої ланки передають підлеглим щоразу нові накази, підстави для яких інколи й самі не розуміють, а інколи не можуть чи не мають права пояснити своїй команді. У результаті в рядових службовців може скластися враження, що начальство «саме не знає, що робить».

Ось банальний приклад: ти начальник, тобі треба терміново підготувати звіт і подати його міністрові. Про те, що потрібен звіт, тебе повідомили зненацька. Зустріч із міністром через три дні, і ти дізнаєшся про це в останній момент, бо міністр постійно зайнятий і це єдина можливість. Отже, протягом найближчих трьох днів усі мають бігати, щоб той звіт підготувати.

Але в останній момент, коли звіт уже готовий, міністр захворів чи поїхав розрулювати якусь несподівану ситуацію. І зустріч відкладається. Через три місяці тобі знову повідомляють, що міністр може з тобою зустрітися післязавтра. Але звіт уже застарів, його треба миттєво переписати. І знову всі бігають, щоб зробити це вчасно.

Чи прийме тебе міністр цього разу, невідомо, але без його згоди продовжити проєкт неможливо.

Канцелярит

І ось нарешті ти приносиш звіт міністрові. Звіт довгий і складний, а міністр не має можливості в нього вчитуватися й аналізувати кожен рядок. Але документ має бути підготовлений акуратно і розумно. Якщо міністр його підпише, то останнє, чого він хотів би, це щоб там було щось таке, що поставить його в незручне становище.

Тобто треба, щоб жоден журналіст не знайшов на умовній сторінці 248 у другому абзаці знизу якусь криву чи недоречну фразу. Тому дуже часто кожну фразу й кожне слово вичитують і перевіряють, особливо якщо документ публікуватимуть. Необхідність не написати нічого зайвого чи недоречного подекуди перекриває всі інші міркування, зокрема й читабельність тексту. Тому виникають складні мовні конструкції, до яких так само важко придертися, як і зрозуміти їх.

Бюрократична мова притаманна багатьом держслужбам, як демократичним, так і авторитарним.

Внутрішня «кухня»

Візьмемо ідеальну ситуацію, коли певний державний відділ працює старанно, усі працівники добре знають свою справу і серйозно до неї ставляться. Втім, завжди є кілька чинників, які ускладнюють їхню роботу.

1. Є певні прописані правила та етапи, яких треба дотримуватися. Це може ускладнити й затягнути розгляд справи.
2. Іноді потрібне затвердження вищого менеджера, який зайнятий іншими справами і водночас не готовий щось підписувати, не перевіривши, що саме він підписує. Цей процес теж може затягнутися.
3. Якщо потрібна взаємодія з іншими відділами, то не факт, що вони виконають свою роботу швидко. У них є власні пріоритети, які, можливо, «горять». Тож не виключено, що вони відповідатимуть із запізненням або в неправильній формі (і тоді доведеться витрачати час на коригування неточностей).
4. Реалії держслужби такі, що коли є вибір між тим, щоб затягнути справу чи відповісти без відповідних підписів і затверджень, то доводиться обирати перше. За друге держслужбовець (як і його менеджер) може отримати догану.
5. Справи мають тенденцію накопичуватися, особливо якщо у відділі хтось захворів чи пішов на іншу роботу. Якщо людей і ресурсів не вистачає, деякі (навіть простенькі) справи доводиться відкладати, бо є пріоритетніші, які вже «горять».

Тим часом людина чекає на відповідь і щиро дивується, чому «така проста справа» вирішується так довго.

Простих рішень немає

Ідеалу не існує, і прості рішення не працюють. На Заході вже перепробували різні ідеї: і реформи держслужби, і аутсорсинг частини держпослуг приватним фірмам (у британській комедії «Агент Джонні Інгліш: перезапуск» із цього кепкують — там британську розвідку довірили компанії Toshiba). Один із варіантів — перетворення певних міністерств на державні корпорації. Так сталося, наприклад, із колишнім канадським Міністерством поштових офісів та колишніми податковими міністерствами Канади і Квебеку.

Деякі з цих рішень дещо поліпшують ситуацію, але чарівної палички тут немає. «Багато хто питає себе, чи держслужба є такою самою ефективною, як [приватне] підприємство, — пише у своїй книжці Жан Лаліберте. — Але це хибне питання, адже вона не була ані запланована, ані зорганізована, ані керована задля ефективності». Він наголошує, що держслужба не створювалася, щоб бути рентабельною. Наприклад, коли приватна фірма збільшує кількість клієнтів, то зростають і її доходи; коли ж це стається з держустановою, то зростають насамперед витрати (наприклад, якщо збільшилася кількість учнів у школі).

Приватна корпорація намагається підвищити власну рентабельність і зменшити вартість закупівель. І якщо в результаті банкрутують якісь інші фірми, то це не її проблеми. З держслужбою все не так.

Рентабельність не може бути єдиним чинником ухвалення рішень, пояснював новим держслужбовцям один із вищих керівників канадської федеральної держслужби у 2010 році. Наприклад, якесь міністерство зекономить гроші на закупівлях, але це призведе до банкрутства дрібних фірм і втрати робочих місць, і всі ці люди потребуватимуть державної допомоги.

Лаліберте також наголошує, що чимало з тих, хто досліджує ефективність роботи держслужб, не має досвіду роботи чиновниками, а отже, всі вони керуються теоретичними уявленнями про те, «як мало б бути», не беручи до уваги ані повсякденних реалій держслужбовців, ані реальних механізмів, які діють всередині. А ті, кому ці механізми відомі, зазвичай про них не пишуть.

Держслужби не ідеальні, але вони необхідні. Адже жодна приватна корпорація не може гарантувати політичну незалежність, як ми це бачимо зараз у Сполучених Штатах Америки, де власник великої компанії взявся самотужки керувати держструктурами у своїх інтересах без жодного огляду на правила.

Чи є легке рішення для зменшення бюрократизації? Чи працюють децентралізація, централізація, делегування технічних сервісів (бухгалтерії, IT) окремому міністерству або приватній структурі? Відповідь залежить від кожної конкретної ситуації, суспільства, напряму тощо.

Однак очевидно, що незалежні аудити, доступ до державної інформації і наявність дієвої опозиції та вільної преси поліпшують ситуацію.

P.S. Зрозуміти «совок»

Вивчення західних держслужб дає змогу краще зрозуміти й радянський режим.

СРСР, який становив одну велику та ще й тоталітарну держслужбу, зумів довести до абсурду практично все, що тільки можна. Як водиться, функція радянської держслужби полягала в тому, щоб підтримувати й захищати керівництво. Керівництво було тоталітарне і що далі, то маразматичніше. А держслужба, повторимося, включала в себе мало не всі легальні установи — від радгоспу до фабрики й від магазину до науково-дослідного інституту.

Щоб утримувати владу, треба постійно зберігати певний баланс сил. Будь-яка неузгоджена ініціатива знизу ризикувала розхитати систему. Найменше Політбюро хотіло, щоб якісь (навіть повністю прорадянські) комсомольці з палаючими очима самовільно пішли влаштовувати суботники чи, наприклад, замінювати перегорілі лампочки на вуличних ліхтарях. Таке можна було робити лише за наказом чи бодай із дозволу начальства. Інакше це могло спричинити низку непередбачуваних подій. Самоорганізована автономна група, яка сама вирішує, що робити, та ще й під політичними (нехай і партійними) гаслами, могла подати приклад іншим. І якби таких неконтрольованих груп зʼявилося багато, то бодай одна з них почала б ставити під сумнів рішення начальства, а може, і Центрального комітету («А чи правильно товариш Брежнєв втілює справу великого Леніна?»). Тож якби якісь піонери самовільно спробували втілити в життя роман «Тимур і його команда», себто створити підпільну політизовану організацію з допомоги ветеранам війни, то шкільне й партійне начальство не зраділо б, а справа цілком могла б потрапити навіть до КГБ.

Щодо бюрократичної мови, яка притаманна всім держслужбам, у Радянському Союзі вона знову ж таки набула гротескних, сюрреалістичних форм. Партійна мова стала настільки мертвою й нормалізованою, що, на думку дослідника Олексія Юрчака, взагалі перестала передавати якусь інформацію і служила лише як символ. Як і в інших бюрократіях, мета була створити «тексти, у яких не можна було б підкопатися до жодної фрази». Але, як і майже все в СРСР, цю мету довели до цілковитого абсурду.

У ліберальних демократіях держслужби мають дбати про якість послуг для населення: загальна ввічливість, швидкість опрацювання запитів (наприклад, на виготовлення паспорта) тощо. Це не значить, що послуги ідеальні, але принаймні на їх якість звертають увагу.

Депутати обираються громадянами і хочуть бути переобраними, а правляча партія хоче виграти наступні вибори. Усім їм дихає в потилицю опозиція, яка шукає будь-який привід для критики керівництва. Цьому сприяє й вільна преса, якій треба писати про щось цікаве для громадян. Наприклад, про скандали довкола поганої якості держпослуг. Якщо таких скандалів буде забагато, партія і її депутати втратять певний відсоток голосів. Тож влада безпосередньо зацікавлена в тому, щоб чиновники були як мінімум більш-менш ввічливі з громадянами, а стандартні документи готувалися більш-менш швидко й ефективно.

У СРСР запобіжних механізмів не було: режим не можна було критикувати, КПРС не треба було перемагати на чесних виборах, а депутати фактично призначалися згори, адже голосування перетворилося на формальну церемонію. Тож чи нагрубила продавчиня або реєстраторка клієнтові, було питанням філософським (якщо, звісно, цим клієнтом не був великий начальник чи ще якась важлива людина).

Тоталітарний режим — ніким не критикований і ніким не контрольований — фактично паралізував сам себе. Це якби людина замість збалансованого медикаментозного курсу лікування почала їсти таблетки пачками і в результаті впала в кому.

бюрократія державне управління реформи чиновники